Deux nouvelles études de cas en français et en anglais dans la série « OBApproaches » présentent la conception et les premiers résultats des pilotes d’aide basée sur les résultats dans le secteur de l’eau au Maroc.

L’Aide Basée sur les Résultats au Maroc (Partie 1) : Extension des services de l’eau aux pauvres dans les zones urbaines

Le Maroc est un pays à revenu intermédiaire doté de bonnes infrastructures dans le secteur de l’eau qui assurent l'accès à l'eau potable et aux services d’assainissement à la majorité de la population urbaine.

En 2005, le Maroc a fait de l’extension de l’accès à ces services aux populations pauvres des quartiers périphériques une priorité, et a encouragé les opérateurs et les collectivités locales à réduire les frais de raccordement pour leurs administrés.

Ces frais de raccordement sont en effet fixés sur la base du coût marginal, ce qui représente un obstacle majeur au raccordement aux services pour les populations pauvres.

Le gouvernement et les opérateurs des services d'eau à Casablanca, à Meknès, et à Tanger ont donc demandé une subvention du Partenariat Mondial pour l'Aide Basée sur les Résultats (GPOBA ) pour tester à titre pilote l'introduction des subventions basées sur la performance.

Le projet vise à encourager l'extension des services par une approche innovante d’aide basée sur les résultats, mieux connue sous son acronyme anglais : « “Output-Based Aid” » ou OBA.

Les premiers résultats montrent que cette approche implique de recentrer la fourniture des services sur la demande des ménages, ce qui permet d’accroitre  la responsabilité, de renforcer les partenariats locaux entre les autorités et les opérateurs, et de faire du suivi des services d’approvisionnement une priorité.

La Banque mondiale travaille actuellement avec le gouvernement sur l’élargissement du programme OBA à plus grande échelle.

L’Aide Basée sur les Résultats au Maroc (Partie 2) : Extension des services d'approvisionnement en eau en zones rurales

Depuis le milieu des années 1990, le Maroc a réalisé des progrès importants dans le développement de l'accès à l'eau potable en zone rurale.

L’Office National de l’Eau Potable, l'ONEP, a développé un important réseau d’adduction d’eau par bornes-fontaines dans les communautés rurales, donnant l’accès à l’eau potable à plus de 87 pour cent de la population rurale.

Néanmoins, à l’heure actuelle, la majorité des ménages demandent des raccordements individuels, mais les coûts fixes de l'ONEP rendent l’approvisionnement en eau par branchements individuels dans les petites collectivités commercialement déficitaire.

Pour mieux servir ces populations, l’ONEP expérimente au Maroc, le premier projet pilote de partenariat public-privé pour la sous-traitance de l’approvisionnement et de la gestion des services d'eau dans les zones rurales, à travers un contrat de type « affermage ».

Au cours des premières années du contrat décennal, l'opérateur privé reçoit de l’ONEP des subventions basées sur les performances selon une approche d’aide basée sur les résultats.

L’objectif est de permettre à l'opérateur d’atteindre assez rapidement son seuil de rentabilité pour développer une activité rentable dans le cadre de la structure tarifaire actuelle.

En cas de succès, ce modèle pourrait être développé dans d'autres zones combinant petites villes et zones rurales environnantes, offrant ainsi de nouvelles opportunités commerciales pour le secteur privé marocain, tout en améliorant l'accès aux services d'adduction d'eau pour les populations défavorisées.

A look at how output-based aid (OBA) is being used to help the urban poor access water services

• Until recent projects funded by the municipal council and the World Bank made clean water available and affordable (Ksh3 per 20 liters), Kibera’s population relied on water collected from the Nairobi dam.  The water from the dam is not clean and made the dwellers vulnerable to contracting cholera or typhoid; and   
•  Most dwellings in Kibera do not have toilet facilities, relying instead on latrines which are just holes in the ground and each one shared by up to 50 shacks.

• In Cameroon, only about a third of the national population has access to piped water. A GPOBA pilot with a grant of over US$5 million aims to deliver new piped water connections for about 40,000 poor households. The project is the first GPOBA project to use an affermage contract, a model which transfers the operation of a national utility to a private operator while investment remains the government’s responsibility.  

• In Indonesia, two projects with grants totaling about US$ 5 million aim to help low-income communities in Jakarta and Surabaya gain access to clean water. In Jakarta, unconnected households can pay as much as 15 percent of their household income on water. Often, the water that they do have access to is overpriced by informal providers or is collected from shallow wells and contaminated. In Surabaya, the pilot project aims to extend piped water access to over 77,000 people.

• Although Morocco is a middle-income country with good access to clean and affordable water for most of the population, there are some poor communities in peri-urban settlements that faced the “last mile” paradox. So, although the water infrastructure was there, the cost of connecting to the network presented a barrier to access for poor households. In partnership with the government and the operators of water utilities in Casablanca, Meknès, and Tangiers, a GPOBA grant of US$7 million is helping over 11,000 households connect to local water networks.

• In the Philippines, the Manila Water Supply pilot will help almost 100,000 people gain access to clean, potable water. So far, 45 projects have been completed and benefited 11,000 households. As well as enjoying the benefit of 24-hour access to clean water supply, the target households have also reported financial savings and a reduction in the incidence of water-borne diseases. Encouraged by the initial success of the Manila project, the Government of the Philippines is exploring the idea of a national OBA facility to help ensure access to water for people across the country.

•  In Uganda’s capital city, Kampala, water connections for the poor will help bring access for communities in targeted urban settlements up to almost 100 percent by the project’s end.

•  In Yemen, a GPOBA grant of US$5 million will help the poor in urban and peri-urban areas gain access to safe drinking water and sanitation services. The pilot project is also being used as a model to show that tapping into private sector expertise and encouraging competition in the water sector can both serve the poor and help to reduce infrastructure costs.

Par Xavier Chauvot De Beauchêne, Spécialiste senior en eau et assainissement

Le Maroc s’est doté depuis l’indépendance d’infrastructures et d’institutions solides pour assurer l’approvisionnement fiable et généralisé des populations urbaines en eau potable. La plupart des habitants des villes a accès à l’eau potable, avec des raccordements individuels et un service continu, affichant l'un des meilleurs services de la région. Toutefois, plus d’un million de personnes restent dépourvus d’accès aux services d’eau potable et d’assainissement aux portes des grandes villes marocaines. Dans le seul Grand Casablanca, on estime que 60.000 ménages, soit près de 500.000 habitants, n’ont pas accès aux services d’eau potable et d'assainissement.

Depuis 2005, l’Initiative nationale pour le développement humain (INDH), lancée par Sa Majesté le Roi Mohammed VI, a permis de reconnaître le besoin de santé publique des nouveaux quartiers périurbains en terme de raccordement au réseau d’alimentation en eau potable et à l’assainissement. Il a ainsi imprimé une dynamique forte en faveur de l’extension des services dans ces quartiers défavorisés urbains et périurbains, dont le caractère illégal empêchait leur inclusion systématique dans les périmètres de service des opérateurs. Cette dynamique imprimée par l’INDH a conduit à formaliser, dans le cadre de conventions fédérant l’administration, les élus, les autorités et les opérateurs, des programmes d’extension des services dans les quartiers défavorisés ciblés au titre de l’INDH et "maintenus en place" dans le cadre du programme Ville Sans Bidonville.

Au Maroc, les frais de raccordement à l’eau et à l’assainissement demandés aux ménages correspondent au coût réel d’extension des réseaux jusqu’à leur maison. Ces frais sont paradoxalement beaucoup plus élevés pour les populations défavorisées, du fait de leur éloignement des réseaux existants. Ils rendent l’accès aux services inabordables pour une écrasante majorité des ménages. L’INDH a permis de plafonner la contribution financière demandée aux ménages défavorisés pour accéder aux services d’eau et d’assainissement à des niveaux abordables, moyennant des facilités de paiements offertes par les opérateurs. Cependant, la différence entre la contribution plafonnée des ménages et le coute réel d’extension des services ne fait pas l’objet de financements publics dédiés. Il reste donc aux collectivités locales et territoriales, en partenariat avec l’opérateur, à mobiliser les fonds requis pour boucler le gap de financement des programmes de raccordement. En l’absence d’une aide publique pour combler systématiquement ce gap de financement, les programmes d’extension du service dans les quartiers défavorisés peinent à se généraliser.

Les pilotes OBA, une approche innovante pour faciliter le raccordement

À la demande du Gouvernement et de trois opérateurs, un don du GPOBA de 7 millions de dollars a été mobilisé début 2007 pour mettre en œuvre des projets pilotes d’Aide Basée sur les Résultats (en anglais Output-Based Aid – OBA) ou pilotes OBA. Ces pilotes visent à tester des mécanismes de subvention à l’opérateur liée au résultat ou subvention OBA visant à promouvoir l’extension des services d’eau potable et d’assainissement aux ménages situés dans des quartiers périurbains de Casablanca, Tanger et Meknès, ciblés au titre de l’INDH. Les résultats ("outputs") donnant droit à une subvention sont  i) le raccordement simultané à l’eau potable et à l’assainissement pour le cas de Casablanca et Tanger, et ii) le raccordement à l’un ou l’autre des services pour le cas de Meknès.

Les pilotes sont mis en œuvre par les opérateurs en place : LYDEC à Casablanca, la RADEM (Régie Autonome de Distribution d’Eau et d’Electricité de Meknès) à Meknès, et Amendis-Tanger à Tanger. Le Gouvernement assure le suivi de l’opération à travers la Direction des Régies et des Services Concédés du ministère de l’Intérieur et la Direction du Budget du ministère des Finances.

Le concept est simple. Les ménages bénéficiaires demandent le raccordement aux services et s’acquittent d’une contribution prédéfinie, qu’ils peuvent choisir de payer comptant ou mensuellement pendant 5 à 10 ans, selon les montants et modalités normalisés localement dans le cadre des conventions INDH. Les opérateurs s’engagent à minimiser le prix du raccordement et à préfinancer les investissements pour connecter les ménages en ayant fait la demande. Après vérification indépendante des raccordements fonctionnels, la subvention OBA est versée à l’opérateur. Le montant de la subvention OBA est défini à l’avance et vise à combler la différence entre la contribution demandée aux ménages et le prix optimisé du raccordement. Dans le cadre des pilotes, le niveau de contribution demandé aux ménages, et le niveau de subvention par type de raccordement varient par opérateur et par service, en fonction des contraintes techniques et des critères des communes.

Le ciblage des ménages défini par les pilotes est pragmatiquement géographique, tous les ménages vivant dans les quartiers INDH ciblés étant éligibles. Toutefois, des critères supplémentaires fondés sur les caractéristiques des logements ont parfois été élaborés pour affiner le ciblage en faveur des ménages les plus défavorisés. La subvention est décaissée à l’opérateur ayant préfinancé les investissements sur la base du raccordement constaté à l’eau et à l’assainissement de ménages éligibles. La subvention est décaissée en deux temps : 60 percent de la subvention unitaire après constat de la réalisation du raccordement et 40 percent après constat de service satisfaisant pendant six mois.

Les incitations inhérentes à cette approche visent à surmonter les obstacles traditionnels de l’extension du service dans ces quartiers périurbains, en particulier : i) le prix des raccordements inabordables ; ii) la difficulté pour les communes et les opérateurs à mobiliser des financements ; iii) les tracas techniques et administratifs de la pose de réseaux dans des quartiers informels ; et iv) la réticence des autorités centrales et locales à subventionner des programmes sans bonne visibilité financière ni garantie de résultat.

Des résultats probants

Après quatre ans de mise en œuvre, les résultats des pilotes OBA sont probants et l’expérience a été couronnée de succès. Les projets pilote ont en effet permis de raccorder 10.500 ménages à l’eau potable et plus de 9.000 au réseau d’assainissement, contribuant à améliorer le quotidien de plus de 50 000 personnes. Au-delà de ces résultats, un certain nombre d’enseignements peuvent être tirés de ces pilotes et des modalités de leur mise en œuvre. Le premier, et sans doute le plus important, est que les pilotes représentent un succès indéniable qui va bien au-delà du seul nombre de raccordements réalisés.

En effet, les trois opérateurs ont pleinement relevé le défi de cette approche. A travers des espaces clientèle dédiés ou des agences mobiles, les opérateurs se mobilisent pour accompagner les populations dans leurs formalités de demande de raccordement, facilitant ainsi grandement la tâche pour les habitants de ces quartiers, et instaurant une relation de confiance et de proximité. En retour, l’on observe quasiment pas de déconnection, des consommations supérieures aux prévisions et des taux de recouvrement des factures souvent bien au dessus de la moyenne de l’opérateur.

Grâce à une approche résolument tournée sur la demande des bénéficiaires, à l’incitation du paiement a posteriori et à une bonne répartition des risques et des responsabilités inhérents à la mise en œuvre des projets, les parties prenantes, opérateurs comme gouvernement, reconnaissent que l’approche OBA a permis de raccorder plus de ménages que ne l’aurait permis un financement classique dans les mêmes conditions.

La mise en œuvre des pilotes OBA a également permis de renforcer les partenariats locaux (opérateur, collectivité, autorités, INDH, agences urbaines ou associations), en responsabilisant chacune des parties impliquées pour surmonter les contraintes de l’extension des services dans le tissu périurbain informel.

Toutes les parties prenantes ont exprimé un intérêt pour la poursuite de l’approche OBA, afin de ne pas risquer de laisser s’essouffler cette approche au moment où chacun des opérateurs a atteint son plein potentiel et tandis que les besoins restent pressants. Le Gouvernement a exprimé son intérêt à valoriser l’approche OBA et envisage son introduction dans la mise en œuvre du plan national de rattrapage du déficit de desserte des quartiers périurbains défavorisés, demandé dans le cadre de la Commission Interministérielle de l’Eau de décembre 2008. Un projet de plan de rattrapage visant la résorption du déficit de desserte des quartiers périurbains défavorisés a été élaboré, avec le soutien de la Banque mondiale. Il doit désormais faire l’objet d’une validation formelle et d’allocation de moyens adaptés.

Un film documentaire pour valoriser l’expérience marocaine

Afin de mieux illustrer les enjeux et le succès des pilotes OBA, un film documentaire a été réalisé pour valoriser cette expérience pionnière au Maroc et dans la région. Voir la vidéo des pilotes OBA au Maroc.

Cet article fut publié à l'origine dans Manara, le Newsletter du Maghreb de la Banque mondiale.

1 - Global Partnership for Output Based Aid, ou Partenariat Mondial pour l’Aide Basée sur les Résultats, est un fonds fiduciaire administré par la Banque mondiale pour la démonstration de mécanismes de l’Aide Basée sur les Résultats.